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政府账本你看得懂吗

发布时间:2019-08-15 16:29:50

核心提示:政府和部门预算从“秘不示人”到主动公开,已经取得了很大进步,也得到了社会各界的充分肯定。但是,不少百姓甚至人大代表对 “账本”仍旧直呼

你不读懂政府的财政预算,不清楚财政支出的方向,便不可能读懂这个国家,也不可能找到限制政府权力的方式。 蔡定剑

预算看不懂是因为公布得不够细

2009年两会之后,我国 国家账本 首次以四张主要表格的形式亮相,迈出了推进中央财政预算公开的历史性一步。预算公开的步伐也随之提速。2010年两会之后, 国家账单 的公开范围从四张表格增加到十二张表格,共计有七十多个中央部门首次在其门户网站晒出 账本 。2011年,公开预算的中央部门达到88个。

政府和部门预算从 秘不示人 到主动公开,已经取得了很大进步,也得到了社会各界的充分肯定。但是,不少百姓甚至人大代表对 账本 仍旧直呼:看不懂。其实,不只是公众,就是专业学识再深厚的人,面对精细度与透明度不高的账本,同样也看不懂。

晦涩的预算报告,连国家发改委副主任张国宝都没看懂。张国宝在2010年两会期间提出: 我们有两万多亿元的外汇储备,但是预算报告上的收益只有600多亿元人民币,1%的比例都不到。 张国宝曾在日本学习研究国际金融贸易,是财政金融领域的行家里手。这种 内行困惑 ,更让广大的 外行 如置身云里雾里,一片茫然。

天津财经大学教授李炜光在接受记者采访时说: 预算账本本身是枯燥的,因为账本是由一系列数字、表格组成,数字之间存在着复杂微妙的钩稽关系,而且数字都是要有比较才能看出其意义。普通百姓是根本看不进去或者很难弄清楚的。

我国现行《政府预算收支科目》显示, 我国国家收支分类科目中使用的分类方法是 类、款、项、目 ,从 类 到 目 ,越来越细。公共预算观察志愿者吴君亮经常翻看《政府收支分类科目》,他说: 预算看不懂,是因为现在只公布到 类 ,不管给你多少页,实际上给的只有 总支出 ,这样就无法审查。编制预算时,可以按 支出功能分类 编,比如文化、卫生等;也可以按 支出经济分类 编,包括员工薪水、电话费、差旅费等;也可以按 部门预算 编,目前只按 功能分类支出 来编,所以看不懂。

譬如说 三公 经费,实际上是《政府收支分类科目》里三个 款 的总和。它们所属的 类 编号 02,名称叫 商品和服务支出 。 吴君亮说, 款 下面就是 项 。比如 因公出国(境)费用 这一 款 ,下面就有住宿费、交通费、餐补等等这些 项 。

吴君亮认为,要达到普通老百姓能看懂的地步, 三公 至少应该公布到 项 一级。 比如说公车消费,下面具体还有购车费、燃料费、维修费、过桥过路费、保险费等等。全部公布出来,当中维修费一项高得吓人,这时老百姓可能就会跟政府比较,这个数字是在常识范围之内,还是在常识范围之外。

预算就是账本,公布得越细就越容易让百姓理解和监督,这就达到了公布的目的。以公务用车购置为例,要具体到车辆的排气量和类型,公布车辆的购置审批手续,以说明购车或换车的合理性;出国访问、考察和培训,要具体到考察任务是什么、出访路线是什么、机票价格是多少、航班舱位、住宿标准等等。

其实除了公布的一些数字,更重要的是费用的说明,比如同样是公车,这个部门花了40万元,那个部门只花7万元,怎么比较得过来?将项目分细、说细,读者就不会再选择随意比较各地政府的数据,只会看你这一项下的花费合不合理。 吴君亮表示,要将预算公开真正转化为对各部门日常开支上的约束,这一步骤是至关重要的: 公开项目和说明下分到每一个部门,说清楚下属部门有多少,各自的金额是多少,这样才能给层层部门形成压力和约束。

其实,预算很多时候就跟家里的账一样,是通过常识就可以判断的。预算报表应该是高中文化程度甚至初中文化程度的人都能看懂的账本。 吴君亮说。

政府有义务让纳税人看懂预算

富兰克林有句名言:人的一生有两件事是不可避免的,一是死亡,一是纳税。我们可能什么都不是,但肯定是一个纳税人。政府预算资金无一例外来自公众的奉献。那么,政府怎么花这些钱,就应当让公民看得见、看得懂、看得明白。

预算从特别专业的制度问题到向公众公开和让公众看懂,这是一个转换过程。 李炜光教授说, 其实,预算账本从公开到看得懂不是一件难事,有人说看不懂账本是专业问题,百姓就不应该看得懂,这纯粹是胡说。它只是需要专业人士把它转化成为公众看得懂的东西,这在技术上不是难题。咱们可以看看香港的账本,看看香港是怎么让百姓看懂账本的。

82个政府开支项目逐一罗列,最近5年收支统计一目了然,纳税人缴纳的每一分钱怎么花,花在哪里,香港市民都能在特区政府网站上找到详细数据;文字、数据配合大量插图、表格、漫画,特区的财政预算案读来饶有趣味;预算案中不仅编列当年预算,还附上其后5年收支中期预测,协调短长期整体经济规划;市民可以在预算案发布当日到指定地点领取印刷版本,或者直接从网站上下载预算案的全部内容。 李炜光教授介绍说。

在香港,政府财政预算不是在出炉之后才向社会公布的,而是在制定的过程中就阶段性地向社会、向民众咨询,获得反馈后进行修改,如此往复。香港特区财政年度由每年4月1日至次年 月 1日。新财年开始前,各部门须提供过去两年的财政拨款数及来年要求的拨款数目、宗旨、简介、服务表现目标及指标以及需要特别留意的事项等资料,以便财政司参考、汇总,时间跨度超过 个月。之后财政司司长(俗称 财爷 )在特区立法会发表财政预算案,并经立法会审议通过后,由行政长官签署、上交中央政府备案。

在香港,一般性的公众咨询会提前 至4个月,于前一年年底全面展开。其间,政府开设热线电话、宣传网站、发布广告、举办民意调查、收集市民信函,了解市民对香港经济的看法;政府财政官员包括财政司司长,都会实地考察,走访商户、公司、社团,切身感受经济调整对民生的影响;财年结束前的1个月,财政司司长会提交财政预算案,让立法会议员有足够的时间研读与辩论。预算案发布后,财政司司长又要再度奔波于电台、电视台等公众舆论平台,举办记者招待会,现身各类论坛和会场等公共场所,详解预算案方方面面,明示于公众。

在咨询互动的过程中,政府部门的解释说明、媒体的充分报道、专业人士的解读、民众的质询,所有的问题都会清晰明了,民众也会对预算中自己关心的部分了然于胸。 李炜光说。

吴君亮也一直将香港特区政府的预算报告作为自己理想中的预算报告范本: 香港的预算报告有一千多页,但并不难懂,特点就是非常细化,而且条分缕析。在香港的预算报告中,部门负责人对部门的职责有非常详细的部门描述,让纳税人大体知道政府拿钱去做什么,做多少。 以香港旅游局的预算报告为例,他们细化到 一年要接十几万个电话,一个人一天能接40个,大概需要多少人。

李炜光说:政府有义务让百姓看懂预算。因为政府只是人民的 管家 ,管家应向主人公开 账本 ,并且想尽办法让公众看懂、参与账本的制定,提出有效的建议和意见。

像美国,为了让百姓对预算感兴趣看得懂,长期实行预算展览。因为有些数据比较专业,纽约市政府还专门投资设立了培训机构,民众可以免费来学习,作为纳税人应该具备哪些知识,怎么能看懂政府的财务报告。因为作为公民到你该发表意见的时候,你要能说出个因为所以来,公民不能是完全被动的,要行使公民的权利,这个时候,就要求公民有必要的知识。

所以,政府有必要在这方面培训纳税人,普及知识,其实这个事情在社区就可以做。但要真心实意地去做才行。 李炜光感慨地说。

上海闵行的三级预算报表制度

上海闵行的公共预算改革是从2007年开始的,如何让人大代表、政协委员乃至普通公众都能看懂预算,一直是改革致力推动的目标。改革是逐步推进的,反映到预算报表的编制也是如此。

2007年,闵行区人大要求财政部门向人大提供比较详细的预算,过去的预算报表只有一页纸,细化之后,达到三百多页,成了一本书。但是预算细化了以后,人大代表还是看不懂,而且还反映 没时间看 ,对细化后的报表并不满意,满意度只有 4%。

报表不细不好,但仅仅是细化还不行,要想让代表乃至普通公众看懂预算,除了细化,还要对各种数据进行分类、归纳和总结,还要有较详细的文字说明,要与前两年的预算进行比较,有比较才能看出问题。

2008年,闵行区的预算报表变了样子,变成了两部分,一部分是 总预算表 ,不到100页,比较薄。总预算表对预算数据和信息进行了分类,从财政的收入到预算的支出都集中到了11张表上,基本把收入和支出都反映了出来。支出一般都是按经济和功能分类,着重的是部门分类。除了当年的预算数据,还附上了前两年的预算数据,这样一对比,代表就能看出许多问题了。文字说明大量增加,财政部门编制报表的工作量也大幅增加了。另外,还编制了许多饼状图和柱状图,代表看起来就更加直观了。

除了这份总预算表,又编制了部门预算表和项目明细表,形成了 三级预算报表制度 。部门预算表和项目明细表没有再打印成册,而是放在代表住地的公共电脑中,代表们可以很方便地进行查阅,一直查到最后的明细的数据。

例如,如果有位代表对教育预算有兴趣,看完总预算表中关于教育支出的部分,还可以到公共电脑中查阅教育部门的部门预算表,对其中的某个项目感兴趣,可以再查阅 项目明细表 。这样一来,代表们不仅能看懂报表了,而且感觉查阅的效率很高,对报表的满意率,一下子达到89%。

2008年的总预算表,曾经寄给过对闵行预算改革长期指导帮助的中国政法大学宪政研究所主任蔡定剑教授。但几天之后,又打来电话,说是要收回,蔡定剑赶忙将预算报表给寄了回去。当时对报表能否公开还是很谨慎的,害怕引起什么不好的事情,也害怕出现连锁反应。闵行区的人大代表们在会议期间能看到报表,但是不能带出会场,看完了就收回。

到了2009年,这种紧张气氛缓和了许多,代表们可以把预算报表带回家里去看了,寄给蔡定剑的报表也不收回了。实践证明,预算公开不会导致什么严重问题,让老百姓看懂预算,天也塌不下来,反而表明党的执政信心很强,更有利于民众监督政府,老百姓也就会更信任政府。

蔡定剑教授生前曾说过这样一段话: 在一个花钱不受民主程序决定、没有民众监督和法律有效约束的情况下,国家财政资金实质上是政府决定怎么花就怎么花。这个逻辑一定是:政府有钱首先把政府官员自己的待遇提高,政府公务人员先涨工资加福利、住上好房子等;然后再把所在的城市、道路和环境等门面弄好;最后才考虑老百姓的事,教育、医疗、环保和社会保障等。在没有民主约束的情况下,如果财政资金不是按这个公式进行安排的话,那么大量的钱也会被那些 掌钱部门 滥用于上述方向。

如果预算不受到民主监督和法治保障,财政资金要想取之于民、用之于民,其实是根本做不到的。而让老百姓能看懂政府的账本,其实是对预算进行民主监督的第一步。预算不仅要公开,更必须透明。

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